Modelo de desarrollo, conflictos territoriales, gobiernos locales

Al menos desde las tres últimas décadas, Chile ha experimentado un crecimiento económico vertiginoso. Este crecimiento se ha basado en un modelo de desarrollo neo-liberal, que ha combinado la apertura e inserción en la economía global con una potente agenda privatizadora, una imposición fiscal moderada, y una regulación permisiva en el campo laboral, social y ambiental. Sin embargo, esta evolución no se ha producido exenta de tensiones, contradicciones y dificultades en distintas escalas (nacional, regional y local). El modelo de desarrollo chileno ha tendido a extender la extracción de bienes comunes (humanos, naturales, patrimoniales, etc.), generando grandes rentas para los privados, pero provocando al mismo tiempo fuertes presiones sobre los territorios y las comunidades que allí habitan.

En los últimos años, junto a la fuerza del movimiento estudiantil, han aparecido una y otra vez demandas de diversos territorios: Magallanes, Aysén, Freirina, Calama y recientemente Chiloé. Los territorios representan instancias concretas de mediación de nuestras relaciones sociales y espaciales en la que los actores se desenvuelven. A pesar de su dispersión geográfica y heterogeneidad temática, es en cada uno de estos espacios regionales y locales donde se expresan parte significativa de las conflictividades del modelo de desarrollo. Entre estas problemáticas cabe destacar la mercantilización o privatización de derechos sociales básicos (educación, salud, vivienda, medio ambiente), los impactos de la metropolización (deterioro ambiental local, dinámicas de exclusión urbana, degradación de barrios con valor patrimonial), las contradicciones entre sectores productivos (agricultura versus minería), la mantención de la propiedad del agua en manos privadas, la creciente demanda de generación eléctrica asociada a la agenda de inversiones mineras, los efectos negativos de la industria forestal y acuicola, entre otros. Estos conflictos socioambientales han planteado simultáneamente problemas asociados a los crecientes desequilibrios e injusticias ambientales, a la agudización de las desigualdades e injusticias socioeconómicas, y a la ausencia de espacios democráticos reales.

Los territorios han desempeñado un rol central en el incremento de la conflictividad que se observa en el ámbito socioambiental. No obstante sus manifestaciones tienden a ser locales y regionales, estos conflictos son también expresiones de las tensiones y contradicciones del actual modelo de desarrollo. Es posible anticipar que en el futuro inmediato estos conflictos cobrarán creciente importancia, conteniendo el potencial de convertirse en ejes o pivotes de nuevos proyectos transformación política. El desafío pendiente es reflexionar cómo las múltiples organizaciones socioambientales vinculadas a demandas locales son capaces de articularse progresivamente en torno a un proyecto de transformación política a escala nacional. En este sentido, cabe preguntarse por el rol que el gobierno local puede comenzar a desempeñar en un proyecto de transformación de largo aliento. Como parte de este desafío, la perspectiva que presentamos a continuación busca constituirse como una invitación a pensar políticamente los territorios y los gobiernos locales.

Una aproximación multi-escalar al gobierno local

Nuestra perspectiva se asienta en una aproximación política multi-escalar en torno a los gobiernos locales. Conviene distinguir aquí entre gobernanza local y municipio. La orientación en que se producen los territorios no se encuentra anclada solamente a la división político-administrativa del Estado, en cuya escala local operan los municipios. Las configuraciones territoriales locales responden a la compleja relación de fuerzas movilizadas por múltiples actores, instituciones e intereses (privados y públicos), operando en distintas escalas (local, regional, nacional y global). Los actores se encuentran siempre espacialmente localizados, pero su capacidad para incidir y moldear las dinámicas territoriales depende de sus intereses, alianzas y escalas en las que pueden operar. Es esta interacción dinámica entre estos actores, intereses y escalas las que definen las relaciones de poder y determinan el sentido de las decisiones relevantes en un territorio, así como el carácter de su gobernanza.

No obstante esta complejidad y las asimetrías de poder existentes en las configuraciones territoriales actuales, desde nuestra perspectiva las iniciativas de producción del gobierno local por parte de las fuerzas sociales pueden promover prácticas alternativas del orden actual que acerquen a las organizaciones sociales al ejercicio del autogobierno. Es necesario articular prácticas disruptivas que empujen, diversifiquen y faciliten los medios para la auto-organización de la sociedad, contribuyendo a producir así otro tipo de relaciones sociales en los territorios. Relaciones que sean lo opuesto a las que actualmente nos dominan, o sea, relaciones democráticas, horizontales, justas, cooperativas y sustentables.

Hablamos de un proceso de producción alternativo de los territorios, lo que implica una disputa por su transformación. Los términos de esta producción son diversos. En primer lugar, es una producción institucional, que implica reconocer el aparato legal y jurídico en el que están inmersos los gobiernos locales, sus limitaciones y posibilidades. En segundo lugar, implica también reconocer y transformar las prácticas o usos que las organizaciones sociales despliegan en su relación con el municipio. Y en tercer lugar, implica un proceso de apropiación de las organizaciones sociales del ejercicio de la política a escala local.

Las iniciativas y proyectos que busquen disputar los procesos de gobernanza local deben tener como centralidad la articulación de propuestas disruptivas que doten de contenido la producción de otra normalidad en los territorios. A su vez, este desafío requiere avanzar en producir una visión compartida sobre las necesidades de desarrollo local, en la generación de una agenda transformadora común, y en el establecimiento de alianzas con actores plurales, cuya acción y alcance político no se circunscriba exclusivamente a la escala local.

Experiencias disruptivas en los gobiernos locales: El caso de las Farmacias Populares

Hoy existen, aunque de manera aún poco articuladas, distintas experiencias de trabajo en torno a los conflictos territoriales y los gobiernos locales que apuntan a un cuestionamiento de las relaciones sociales que configura y reproduce el modelo dominante y que abren horizontes de transformación concretos. Entre las experiencias con potencial disruptivo a escala local cabe destacar aquellas promovidas por diversas organizaciones mapuche, las iniciativas por recuperación y comunitarización del agua, las organizaciones patrimoniales y de pobladores en contextos urbanos, así como el caso más reciente de la farmacia, supermercado y óptica popular, entre otras.

De especial interés ha resultado la experiencia de las Farmacias Populares, proyecto originalmente diseñado e implementado por la Municipalidad de Recoleta en 2015. Desde nuestra perspectiva, este caso es particularmente interesante por diversas razones complementarias. En primer lugar, las Farmacias Populares han dado respuesta a un problema concreto de acceso a medicamentos para vastos sectores de la población. Este proyecto ha utilizado los vacíos o las herramientas institucionales actualmente vigentes para atender a usuarios que están registrados por algún medio en el municipio y que buscan minimizar el gasto en los medicamentos que actualmente no son entregados por el Estado y que significan un costo muy elevado.

En segundo lugar, la fórmula aplicada ha permitido entregar medicamentos hasta veinte veces más baratos respecto a los precios de mercado. Así, ha evidenciado el funcionamiento de una industria que opera con mínima regulación estatal, y que es controlada por tres poderosas cadenas farmacéuticas. Estas condiciones les permiten a las farmacias dominar no solo las ventas de medicamentos, sino también su distribución y, junto a los laboratorios, fijar sus precios.

En tercer lugar, este proyecto se ha hecho cargo no sólo de un problema local, sino que de uno que existe a escala nacional. Las Farmacias Populares han sido reconocidas y validadas no sólo por el Ministerio de Salud, sino también por la Contraloría General de la República. La alta resonancia pública y dinámica expansiva de esta iniciativa se expresa en que hoy en día este tipo de proyectos ha sido replicado o está en vías de hacerlo en más de cien municipios a lo largo del país.

En definitiva, el caso de las Farmacias Populares ha ofrecido la posibilidad de repensar y utilizar creativamente los vacíos o las herramientas institucionales actualmente disponibles, tensionando con propuestas y soluciones las oportunidades de acción política a escala local. Esta experiencia ha mostrado que es posible proveer soluciones concretas a problemas reales de la población, y al mismo tiempo promover prácticas disruptivas que, desde proyectos concretos, abran horizontes de transformación y permitan construir complementariedades entre las problemáticas y soluciones locales y los desafíos nacionales. En ello radica el potencial político abierto por iniciativas como la de las Farmacias Populares.

Obstáculos y limitaciones

No obstante ofrecer posibilidades de transformación, los espacios locales también están cargados de obstáculos y limitaciones. Desde la dictadura hasta la fecha, los gobiernos locales han quedado relegados a una función subsidiaria de las decisiones tomadas por actores más poderosos – con frecuencia a través de alianzas público-privadas – que operan en escalas regionales, nacionales o globales, debiendo incluso paliar sus impactos adversos cuando las externalidades negativas de las actividades económicas afectan a la población local. Los municipios han sido también un espacio de intervención de las fuerzas políticas en el poder, a través de la multiplicación de relaciones clientelares, el control municipal de las juntas de vecinos, el asistencialismo con fines retroactivos, el descontrolado ofrecimiento de trabajo municipal en las campañas locales, entre otros.

Por otro lado, desde el punto de vista de las organizaciones y comunidades, uno de los principales obstáculos lo constituye la orientación localista a la hora de pensar y actuar políticamente en los territorios. Una mirada localista sobre los conflictos territoriales y el gobierno local tiende no sólo a eludir la dimensión multi-escalar de dichos conflictos, sino a diluir las posibilidades de acción política de las iniciativas y organizaciones de base encargadas de promover agendas de transformación. Cuando en el debate y acción de estas iniciativas sólo se concentran en el entorno inmediato y en temas locales, su capacidad para incidir en las configuraciones territoriales se ven seriamente limitadas.

Reflexiones finales

La rearticulación de una alternativa política no se puede crear por mero análisis teórico o por medio de una negociación de intereses parciales. Hay que buscar, en las prácticas que existen hoy, los embriones de una fuerza de cambio. Ésta debe nutrirse de luchas y proyectos de transformación concretos, anclados en las respuestas de la sociedad al neoliberalismo cotidiano, y sus diversas realidades de exclusión y mercantilización. Los proyectos de transformación deben ser capaces de constituirse como alternativas en aquellos espacios políticos más próximos a la vida cotidiana de las personas y en sus formas de organización. En la escala local hay espacios a partir de los cuales es posible comenzar a transformar el carácter de una institución como el municipio.

En la disputa por el (auto)gobierno local, se juega algo importante para el proyecto de transformación. Desde los gobiernos locales se (re)producen ciertas formas de relación entre el Estado y las comunidades, cuyo carácter puede ser de un signo u otro. En otras palabras, pueden haber relaciones clientelares, como las actuales, o pueden desarrollarse nuevas formas de organizar lo social, abriendo espacios para que las organizaciones sociales se reapropien y desplieguen sus capacidades de acción política. Los gobiernos locales son las instancias encargadas de múltiples servicios y políticas públicas en áreas tan diversas como salud, educación, medioambiente, movilidad, entre otras. Éstas ocupan un rol clave en la configuración de la vida cotidiana de la población. Si es cierto que estas áreas han servido como soporte local de reproducción del poder, no es menos cierto que también pueden contribuir a erosionar los sentidos comunes de la hegemonía neoliberal y ser re-orientados en favor de los intereses de las mayorías.

Consideramos que es posible articular prácticas disruptivas con el municipio actual, que se hagan cargo de proyectar y expandir las experiencias de organización alternativas. Parte importante de la articulación de un nuevo proyecto político es contribuir a su empoderamiento y proyección. La coyuntura de las elecciones municipales presenta una oportunidad para avanzar en la generación de prácticas que busquen articular una transformación de la gestión de la gobernanza local. Como hemos enfatizado, no se trata de disputar las orientaciones del gobierno local sólo para administrar de otro modo las capacidades que hoy tiene el municipio, sino que en el desarrollo de nuestras prácticas transformar su carácter. Lo sustantivo tras la institución del municipio son cuáles son las formas de (auto)gobierno local, las relaciones sociales, que desde allí se promueven. Desde estos procesos es posible animar la construcción de una voluntad política de transformación social y, en diálogo con ella, la constitución de una nueva fuerza política.