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Presupuesto Participativo: entre el tutelaje democrático y la participación real en las ciudades

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En este artículo se pretenden establecer algunas proposiciones, desde un punto de vista práctico y político, sobre las potencialidades que posee el uso del Presupuesto Participativo (PP) como herramienta para la construcción de nuevos marcos de alianza entre la institucionalidad municipal y actores vecinales para integrarlos en la gestión del municipio, de manera de evitar el establecimiento de relaciones clientelares que fomenten dependencia y pérdida de autonomía organizacional. Para eso, se considerarán algunas ideas centrales que surgen desde la realidad nacional en relación a experiencias de PP, para desde ahí formular elementos concretos que podrían otorgarle el potencial antes descrito.

Cristóbal Almonte Salvo | Fundación Decide

 
 
Unos de los principales desafíos de los Presupuestos Participativos es la superación de los vínculos de subordinación que se registran entre la institucionalidad local y la sociedad civil, como es el caso del clientelismo político, cuyo efecto es empobrecer el desarrollo ciudadano, limitando su autonomía.

Cristóbal Almonte Salvo

E l fundamento político de la implementación de los PP

En primer lugar, entenderemos por PP un tipo de mecanismo participativo que contribuye a la democratización de la gestión municipal, donde el conjunto de la ciudadanía decide y prioriza, de manera directa, un porcentaje de los recursos públicos municipales para la inversión de obras o proyectos en la comuna.

Por tanto, el fundamento político del PP, por esencia, es reactivar los marcos del sistema democrático, inyectando intensidad social especialmente en sectores de la ciudadanía que históricamente no participan o no son parte de la vida pública local. Asimismo, se desea establecer un camino para que los sectores de la ciudadanía se activen, articulen y apropien directamente de la gestión municipal, estableciendo un nuevo tipo de pacto social o de gobernanza, cuyo efecto sería la democratización de las decisiones en torno a lo común y la propia administración local.

El uso político del PP también es a la vez una crítica y una alternativa a los modelos democráticos tradicionales que concentran las decisiones y distribución del poder mediante lógicas representativas o intermediarias. Sin embargo, su implementación no se debe entender como una alternativa absoluta, o una dicotómica a favor de la democracia directa, sino como una vía democrática que supera ambos modelos.

Breve historia de los PP  

Haciendo un breve recorrido por la historia de los PP, en términos políticos e históricos, en algunos países latinoamericanos se establece la voluntad de democratizar la planificación de los recursos públicos locales, lo que permitió abrir la discusión presupuestaria hacia al conjunto de la ciudadanía organizada, como es el caso pionero de Porto Alegre (Brasil) en 1989 y su posterior expansión durante los años 90 a otras ciudades y localidades del mundo.

Una condición fundamental para el desarrollo de los PP en sus primeros años es el factor de “voluntad política” de las fuerzas y actores políticos, quienes se encuentran en la institucionalidad. Esta “voluntad política” se presenta directamente en sectores políticos de izquierda o progresistas, como es el caso de Brasil a finales de los 80, con la llegada del Partido de los Trabajadores (PT) a la administración estatal, especialmente en la conducción de gobiernos regionales y locales. Una explicación que puede otorgar sentido a esta iniciativa se puede observar en la composición social que integra esta fuerza política. A pesar de que históricamente la composición social del PT son los asalariados urbanos de tipo industrial, se inicia en aquel periodo una introducción de franjas sociales de tipo popular (principalmente sectores marginales urbanos), quienes reconfiguran el programa político de este partido, expresando los intereses y reivindicaciones de ambas franjas sociales, en un proceso que se expresa y encuentra bajo el lema de “Justicia Distributiva”.

Bajo estas condiciones, los PP se convierte en parte del programa de gobierno del PT como expresión de un pacto social donde los sectores populares logran acceder a los recursos públicos del Estado para enfrentar las desigualdades sociales que se viven en las ciudades brasileñas. A lo que esto conlleva es a un significativo complemento y efecto legitimador para las democracias representativas.

La primera experiencia chilena de aplicación del PP no llega hasta el siglo XXI. Tuvo lugar en la comuna de Cerro Navia en el 2001, llegando al país de una forma muy tardía en comparación a otros países de la región, donde se empiezan a implementar durante los años 90.

Una de las principales observaciones que se le ha hecho a los PP, y que además es una limitación, es que la realización del PP en las comunas del país depende totalmente de la voluntad política del alcalde de turno. Esto se traduce muchas veces en ambigüedad respecto a la continuidad y profundidad de sus contenidos en la esfera local.

Otra observación sobre el PP a nivel nacional es que el PP es considerado como una práctica poco recurrida por los municipios, apenas el 11% del total de los gobiernos comunales ha aplicado alguna vez este mecanismo participativo, y sólo la mitad han logrado ejecutar el PP por más de un año consecutivo (Montecino, 2011) . Es decir, la aplicación del PP  se considera, en muchos casos, como una práctica aislada, que no logra articular una política comunal de participación ciudadana.

En términos internos la dinámica observable en el desarrollo de los PP, en la mayoría de los casos en Chile, es la tendencia de parte del conjunto de la ciudadanía a optar por el proceso de votación de los proyectos, en lugar de resolver por medio de la deliberación consensuada al estilo brasileño. En muchos de los casos, la realización de las asambleas vecinales, en vez de cumplir una función de consenso y negociación “cara a cara” para definir las prioridades a financiar, solo cumple con la función informativa y consultiva. Por tanto, se incentiva la participación individual, pero directamente mediante la participación en una jornada de votación a los proyectos propuestos para financiar.

Por último, la mayoría de los municipios optan por un espacio operativo a la hora de efectuar el diseño del PP: por barrio, villa o unidad vecinal, pero no suelen abarcar toda la comuna. Ello podría atribuirse a la voluntad de garantizar un mayor nivel de movilización del conjunto vecinal en el proceso participativo por cercanía.

¿Cómo funciona el presupuesto participativo?

En primer término, podemos decir que no existe un solo diseño de PP; se reconocen diversas formas y mecanismos para su desarrollo. Cada experiencia de llevar a cabo el PP se ha moldeado de acuerdo a las diferentes realidades institucionales, políticas, sociales y territoriales. Aunque existen muy diversas experiencias de ejecución de los PP, se pueden identificar en todas ellas cincos fases secuenciales presentes transversalmente en la ejecución de este mecanismo participativo.

Fase informativa y de regulación del proceso: Esta es la fase inicial y tiene dos objetivos centrales. El primero es difundir el contenido del PP entre los habitantes de la comuna y todos los actores involucrados en el proceso participativo. Para este objetivo, es importante asumir la tarea de “alfabetizar a la comunidad” sobre los contenidos, reglas de implementación, el presupuesto destinado, los mecanismo de participación, tipos y criterios para la presentación y selección de las propuestas. Sería una etapa inicial de inducción, que debe adecuarse a un lenguaje natural y no técnico de parte de los organismos municipales hacia la ciudadanía.

El segundo objetivo busca regular  el funcionamiento del PP, estableciendo límites y alcances en su desarrollo. En esta fase, generalmente, se conforma el “Grupo Motor Vecinal”, que es un grupo de vecinos y vecinas de carácter representativo que cumple diversas funciones de tipo normativo, de control y de apoyo y otorga representatividad al proceso interno.

Fase de presentación de propuesta: Una vez definido el tipo de participación en la fase anterior, según lo establecido en la reglamentación del PP, cada organización vecinal o ciudadano individual debe presentar la propuesta de proyecto que desea financiar con los fondos a postular. Las propuestas vecinales deben ser supervisadas y cumplir con los elementos mínimos que establece “el auto-reglamento” para ser admitido. Las propuestas pueden ser presentadas en una instancia masiva e informativa, como son las asambleas, o subirlo a algún medio de comunicación de alcance local para su revisión de parte de la ciudadanía interesada.

Fase de selección de propuestas: Esta es la etapa más importante y esperada durante todo el proceso de ejecución del PP, dado que representa el momento donde se observa el nivel de participación y movilización de la ciudadanía en la selección de los proyectos.

Esta etapa se puede expresar mediante una asamblea deliberativa o una jornada de votación en diversos puntos de la comuna. También es importante resolver la pregunta ¿cómo se vota?, es decir, si la votación se realizará mediante delegados o será una votación directa y universal.

Fase de ejecución de propuestas: A partir de las propuestas que alcanzaron mayor votación durante la fase anterior, se asignarán directamente los recursos monetarios que fueron preestablecidos en la etapa de regulación del proceso (la transferencia de recursos se tendría que realizar solamente a las organizaciones formalmente constituidas). Otra alternativa es incorporar los proyectos seleccionados al presupuesto municipal del siguiente año para su ejecución.

Fase de seguimiento y evaluación del proceso: El equipo técnico municipal junto con el grupo motor vecinal realizará el seguimiento a los proyectos que se encuentran en desarrollo o ya se ejecutaron, procurando respetar los acuerdos acordados durante la etapa de selección de las propuestas. Por otra parte, también se evaluará el desarrollo y los resultados obtenidos, con el objetivo de obtener aprendizajes para mejorar la planificación, la gestión y la participación de este mecanismo.

Algunas propuestas para el desarrollo de los presupuestos participativos como mecanismo democratizador

A continuación se exponen algunos elementos que pueden aportar en dinamizar este instrumento de planificación y gestión municipal, para potenciar y democratizar los espacios sociales a nivel local.  Estas propuestas se enmarcan en un contexto nacional donde los procesos de PP no tienen un cuerpo jurídico que logre generalizar y normalizar su funcionamiento para todo el  territorio nacional, a diferencia de otros países como Perú o República Dominicana, donde su implementación no depende del acalde, sino que está establecida a nivel constitucional.

Unos de los principales desafíos de los PP es la superación de los vínculos de subordinación que se registran entre la institucionalidad local y la sociedad civil, como es el caso del clientelismo político, cuyo efecto es empobrecer el desarrollo ciudadano, mediante la cooptación y la dependencia de las bases vecinales, limitando su autonomía.

Una primera propuesta para lograr este objetivo es aumentar el número de actores vecinales durante el proceso del PP. Para eso, es preferible que la selección de los proyectos a financiar se realice bajo los criterios individualizado, universal y directo. Esto significa que la selección de los proyectos se realice por proceso de votación universal en vez de que sea delegativa.

Esto permite transparentar a la comunidad la selección de los proyectos, además de ser atractivo para aquellas organizaciones vecinales que desean involucrarse en esta nueva gobernanza local. El punto central es evitar la creación de espacios o figuras intermediarias, y que la ciudadanía pueda influir directamente en el proceso.

Un efecto social que podría conllevar esta propuesta es propiciar prácticas colectivas de parte de los actores vecinales. Es decir, movilizar, desplegar y negociar constantemente con las bases vecinales para apoyar y respaldar los respectivos proyectos a financiar. De esta forma, se visibiliza a aquellas organizaciones tradicionales o individualidades que no tienen respaldo social, pero sí tienen acceso e influencia en las esferas de poder local. Bajo esta misma línea, el carácter universal para este proceso eleccionario debe establecer como edad límite los 14 años y otorgar cierta ponderación a los sectores migrantes o minorías culturales.

Otra propuesta para fortalecer el diseño de los PP, es plasmar su ejecución en espacios a nivel barrial o en unidades vecinales en vez de optar por niveles macros o comunales. La idea es dinamizar la participación y supervisión vecinal de manera directa sobre el proceso mismo, pues, como se indico más arriba, la experiencia chilena nos indica que los niveles de participación vecinal son mayores en espacios reducidos y de mayor arraigo y cercania. Estos son espacios ideales y focalizados para la renovación de nuevos actores vecinales de tipos formal e informal que desean involucrarse a una gestión municipal en mira a ser parte de un proceso de transformación comunal.

Por último, como propuesta práctica, es necesario normalizar y reglamentar el procedimiento de ejecución del PP para evitar ambigüedades o imposiciones indirectas del proceso de parte del municipio. Para esto, es necesario que el diseño de este reglamento no se restringa solamente al equipo técnico municipal, sino que debe integrar a actores vecinales en su elaboración. Estos actores deben ser votados por las bases vecinales mediante asambleas locales.  La tarea concreta que debe realizar este grupo de vecinos y técnicos municipales es la elaboración y definición de los principios que guiarán el mecanismo participativo y el conjunto de reglas, como fijar el tipo de participación (directa o delegativa), carácter del PP (temático o territorial), establecer los procesos de transparencia y control, espacios de decisión (asambleas vecinales), etc.

El efecto de esta voluntad de construir conjuntamente el reglamento, es fijar de manera consensuada y democrática los alcances y límites de esta herramienta en el momento de su aplicación. Esta negociación de los contenidos del reglamento, permite empoderar y elevar el saber ciudadano y sus respectivas experiencias para planificar de manera real los gobiernos locales.

En definitiva, es importante señalar que las propuestas expuestas en los párrafos anteriores están ligadas al campo inmediato de la realidad social, es un intento de pensar de manera operativa y real bajo la necesidad constante de empujar y profundizar la democracia en nuestras ciudades y en nuestros barrios. Por tanto, el contenido de estas propuestas posee una lógica pragmática, es decir, siempre está el riesgo de que la propuesta pueda no servir o ser modificada, según la experiencia territorial que lo determine. Sin embargo, cada una de estas propuestas está guiada por un fondo doctrinal que apunta a un proyecto transformador. No solo la teoría o los diagnósticos sirven para avanzar en los proyectos transformadores. Es en lo inmediato y en lo concreto, donde se puede ir construyendo directamente ciudades más humanas e integradas. Por tanto, los PP forman parte del repertorio de la acción local, la que es crucial en las luchas del siglo XXI.

Bajo esta lógica, se puede decir que  a pesar de las limitaciones normativas y políticas que pueden dificultar la ejecución del PP a nivel nacional, su diseño y la ejecución institucional pueden convertirse en una oportunidad para la construcción de nuevos marcos de alianza entre el mundo político y mundo social, y la construcción de importantes proyectos de manera conjunta.  Esta posibilidad también ofrece una mirada de largo plazo, que es la base sustancial para iniciar un sentido común participativo hacia una nueva gobernanza urbana, donde la integración ciudadana pueda avanzar en la construcción de una agenda propia en la administración de las ciudades que viven.

 

Referencias bibliográficas

Montecino, E. (Junio, 2011). El Presupuesto Participativo en América Latina ¿Complemento o subordinación a la democracia representativa? . En Revista del CLAD Reforma y Democracia, (44), 145-174.

Foto por: jcomp en www.freepik.es

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