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Recuperar las herramientas públicas de producción del territorio: por una política de suelos urbanos con mirada democrática

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El principio de subsidiariedad no sólo produjo un nuevo proceso de concentración de la propiedad y encarecimiento de los suelos, sino además, naturalizó la consigna neoliberal del “país de propietarios”, como única solución a la situación de vivienda, dejando fuera las alternativas de vivienda pública.

Cristóbal Cortés y Javier Velasco

Equipo Diputación Gonzalo Winter

*Imagen por Javier Velasco

 
 
¿Qué sentido tiene el dominio sobre bienes fiscales, si la decisión sobre su disposición no puede ser objeto de una decisión ajena a las dinámicas del mercado inmobiliario?

Cristóbal Cortés y Javier Velasco

L a pandemia de COVID-19 ha subrayado el vínculo entre la desigual distribución del poder decisorio en la construcción de un territorio, y la desigual repartición del bienestar y los riesgos aparejados a la vida en común. Es por esto que el diseño y la implementación de políticas públicas que permitan una gestión democrática de los suelos, es el camino hacia una transformación de nuestros territorios y ciudades articulada en torno al bienestar de sus habitantes.

Las consecuencias de más tres décadas de anticuadas políticas públicas neoliberales, se reflejan hoy en un Estado incapaz de proveer alternativas de vivienda, y una oferta de viviendas de mercado que ofrece estándares de vida segregados por ingresos, costos de suelo y de vida siempre crecientes, y un desigual acceso a los bienes públicos, y conectividad. La pandemia nos encuentra en ciudades y territorios diseñados de acuerdo a la maximización de las utilidades empresariales y no al bienestar de las mayorías.

Este enfoque de políticas públicas ha modelado nuestro acercamiento a la vivienda. Así por ejemplo, el principio de subsidiariedad no sólo produjo un nuevo proceso de concentración de la propiedad y encarecimiento de los suelos, sino además, naturalizó la consigna tradicionalmente neoliberal del “país de propietarios”, como única solución a la situación de vivienda, dejando fuera de discusión las alternativas de vivienda pública. Los procesos que materializaron la perspectiva neoliberal, como la expulsión de los más pobres de las zonas mejor integradas y conectadas, o la creación de soluciones habitacionales igualmente inadecuadas e inaccesibles para los sectores medios, promovieron también una comprensión de la vivienda como inversión, y del territorio como algo ajeno a nuestra soberanía.

En este contexto, el reciente anuncio del MINVU respecto de un llamado “Banco de Suelos Públicos” para la construcción de proyectos habitacionales, parece abrir una oportunidad de discutir el rumbo de la política de suelos en el país. El anuncio considera la implementación de una secretaría ejecutiva para la gestión de suelos que será la encargada de concretar proyectos de vivienda, en terrenos actualmente públicos que están en propiedad de Bienes Nacionales, la Subsecretaría de Desarrollo Regional, la Empresa de Ferrocarriles del Estado y el SERVIU, entre otros.

Para hacer una evaluación del anuncio, cabe remitirse a la recomendación que ya hace cinco años hizo el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano  de crear un “Sistema Integrado de Suelos Públicos Urbanos” (o “Banco de suelo público urbano”), con el objetivo de reformar las normas de adquisición, administración y enajenación de inmuebles que actualmente están dispersas en las regulaciones de diferentes organismos públicos, que conciben la venta de suelo como un mecanismo de financiamiento público más, y estableciendo, entre otras medidas, la prioridad de su uso, gestión y/o disposición para fines de interés social, sistemas de adquisición de suelo, y el establecimiento del derecho prioritario a compra por parte del Estado. En definitiva, una reforma relevante al rol del Estado en el mercado de suelos.

Sirve en este sentido, establecer un contraste con las medidas adoptadas hasta la fecha en materia de suelos por el actual gobierno. En marzo de 2019, el Ministro de Bienes Nacionales anunció la decisión de licitar la venta, concesión y arriendo de 46 inmuebles fiscales (o lotes de ellos), mediante pública subasta, los que contemplaban más de ocho mil hectáreas avaluados en cerca de 17 mil UF. Tal como lo planteamos en la Cámara de Diputados en su momento, se trataba de bienes fiscales con buenas posibilidades de uso habitacional o de equipamiento, cuya enajenación como prescindibles no correspondía dado que podían ser utilizados para la consecución de fines públicos tales como la integración social.

Es en este contexto que, para evitar procesos de enajenación que ignoraran las potencialidades públicas de los terrenos que hoy son propiedad del Estado, propusimos un sistema de alerta para la protección de suelos públicos, para habilitar un mecanismo de calificación de terrenos fiscales como imprescindibles, permitiendo así excluirlos de la libre disposición de los órganos que los administran, en razón de su utilidad para aliviar la crisis de vivienda y de acuerdo a la revisión de un órgano asesor colegiado, integrado por la sociedad civil y a los órganos locales involucrados. Este proyecto fue declarado inadmisible por inconstitucionalidad, a pesar que únicamente proponía la incorporación de una instancia consultiva y de criterios que disminuyeran la arbitrariedad de las actuales privatizaciones de bienes públicos, en plena crisis de acceso al suelo.

Durante ese mismo año, en la discusión de la Ley de Integración Social y Urbana, se planteó la posibilidad de concesionar suelos de propiedad fiscal para establecer proyectos de integración, estimulando la inversión privada mediante “beneficios normativos” incluidos en el mismo cuerpo normativo. Es decir, la apuesta del Gobierno de Derecha, ante la creciente situación de crisis, se limitó a recurrir a las obsoletas fórmulas neoliberales que tradicionalmente proponen y cuyos efectos en beneficio del sector privado y contra el bienestar de la mayoría, son ampliamente conocidos. En este caso, eso se traduce a entregar suelos públicos para proyectos de vivienda de mercado con cuotas de vivienda subsidiada, cuestión que a todas luces, es un retroceso en la posibilidad de que los suelos fiscales fueran ocupados prioritariamente para construir viviendas para las familias más vulnerables. Todo esto nos obliga a mirar con escepticismo el anuncio del gobierno. 

En un reciente conversatorio del Centro de Estudios Públicos, el Subsecretario de Vivienda y Urbanismo, Sr. Guillermo Rolando, sistematizó las distintas herramientas con las que hoy cuenta el Estado para hacerse cargo de las políticas de suelo. Insistió en el valor que hoy tienen las distintas glosas presupuestarias relacionadas con la materia: la glosa 10 (que permite la gestión de sociedades mixtas en conjunto con instancias como los municipios), la glosa 11 (que es en definitiva, lo que el Ejecutivo denomina “banco de suelos públicos”, y que subsidia la adquisición de terrenos para el Estado con el objetivo de desarrollar proyectos en el marco del Fondo Solidario de Elección de Vivienda, DS49) y la glosa 12 (que proporciona a las familias un subsidio adicional para costear el precio de suelo en zonas bien ubicadas de la ciudad). El subsecretario comentó la posibilidad de que estas glosas presupuestarias (temporales) se transformaran en políticas públicas reguladas bajo la ley (permanentes), cuestión que sería un avance importante en la capacidad que tienen hoy las instituciones públicas para gestionar suelo en un contexto de pujante mercado inmobiliario.

Sin embargo, en virtud de las recomendaciones hechas por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano el año 2015, cabe preguntarse si estas medidas son suficientes al día de hoy, o si, en virtud de la realidad del mercado habitacional, es posible revertir con estas medidas, la tendencia a la falta de asequibilidad al suelo bien ubicado para vivienda pública.

Quizás para dar un contexto a la valoración de la política de suelos en función de la posibilidad de privilegiar la vivienda de interés social, cabe mencionar la evaluación que recientemente hizo la Dirección de Presupuestos al Fondo Solidario de Elección de Vivienda DS49. El informe califica con mal desempeño al programa. Enfatiza que, con el enfoque subsidiario actual, “el sector de la construcción priorizará su inversión en los proyectos que les sean más rentables” y que la equidad socioterritorial se pone en riesgo “producto del valor del suelo y el encarecimiento inmobiliario”. Dice también que “el monto del subsidio no se condice con los valores a los que transan las viviendas en el mercado inmobiliario” y que el acceso a la ciudad se ve cuestionado porque se incentiva “maximizar la utilidad en lugares con menor precio de suelo”.

Considerando estos antecedentes, nada hace presagiar que el efecto de un aumento en los subsidios para la compra de terrenos por parte del Estado, o el mayor aporte a la compra de suelos para los comités de vivienda, vaya a producir un efecto distinto a lo que produjo el subsidio a la localización; esto es, una absorción de los precios de suelo por parte del mercado y una muy menor intervención del Estado a las dinámicas del mercado de suelo inmobiliario. En otras palabras, el mercado inmobiliario seguirá subiendo los precios de suelo y el Estado deberá seguir pagando a precios de mercado, gastando cada vez más dinero, mientras no haya un cambio en las condiciones en que el mismo Estado entra al mercado. Sobre todo, en un contexto en que las instituciones financieras y los grandes grupos económicos tienen una presencia creciente en la compra de suelos y en su rentabilización, dada la seguridad que reporta la inversión localizacional.

Hay, no obstante, un potencial aporte muy importante en el anuncio del gobierno. Hoy son las mismas familias las que buscan terreno o inmuebles para aplicar los subsidios, no las instituciones públicas. Y el informe de evaluación del DS49 confirma que es muy difícil que las familias “logren por sí mismas identificar una vivienda usada o un terreno que sea viable en los términos que establece el decreto”. Por lo mismo, la creación de una institución como una Secretaría Ejecutiva de gestión de suelos, siempre y cuando sea puesta a disposición de la demanda habitacional y de la organización popular que lucha por vivienda, puede ser un importante aporte.

Fuera de todas las consideraciones de política pública, hay un asunto central que se relaciona con la discusión constitucional. En la medida en que el Estado chileno no discuta su relación con el derecho de propiedad sobre los bienes fiscales, esta discusión se topará muchas veces con las barreras de la constitucionalidad. Tal como se vio en la posibilidad de crear un sistema de alerta de enajenación de bienes públicos, ¿qué sentido tiene el dominio sobre bienes fiscales, si la decisión sobre su disposición no puede ser objeto de una decisión ajena a las dinámicas del mercado inmobiliario? Mientras el Estado mantenga un rol subsidiario, será imposible lograr una intervención más protagónica en el mercado de suelos. Hoy el Estado sólo puede mejorar sus condiciones como comprador de suelo, pero mientras mantengamos las anticuadas lógicas neoliberales, no podrá intervenir el mercado como un actor con capacidad de incidir en las metas que la democracia impone.

Existe un vínculo entre este enfoque político favorable a las élites, y la distribución desigual del bienestar en la ciudad. La producción democrática del territorio aparece así como una respuesta a la necesidad de construir un entorno donde podamos resistir colectivamente los desafíos del futuro cercano. La lucha contra este sistema segregador, resulta coincidir entonces, con la lucha por enfrentar eficientemente y de manera ecuánime, las dificultades que ya se dejan entrever, en la crisis económica que amenaza suceder a la crisis pandémica. El único mecanismo capaz de cumplir las expectativas de soberanía territorial, pero sobre todo, garantizar resultados acorde a las necesidades, es la participación social. En ese sentido, es central recuperar las herramientas públicas y democráticas de la economía política del territorio en favor de las necesidades de las mayorías.

 

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